营利性民办高校法人治理结构研究

发布者:战略发展部发布时间:2021-09-09浏览次数:14

摘  要: 营利性民办高校是我国民办高等教育改革发展中出现的新事物,具有公益性与营利性的双重属性。完善的法人治理结构是营利性民办高校健康发展的重要保障。采取利益相关者共同治理模式是当前国内外民办高校法人治理结构的基本趋势。我国营利性民办高校法人治理结构要建立权力制衡的基本模式,强化党组织的政治核心作用,加强政府外部监管。

关键词: 营利性; 民办高校; 法人治理结构

一、民办高校法人治理结构的一般理论

(一)民办高校法人治理结构的内涵

20 世纪70 年代的美国,法人治理结构开始成为一个专门概念。当时社会上出现了大量所有权与经营权分离的公众持股公司,经济学家开始系统研究这类公司的经营管理机构如何设置。有学者认为,公司治理结构是现代企业的重要制度架构,通过合理配置股东会、董事会、经理层和其他利益相关者之间的责、权、利关系,实现公司的特定发展目标。

参照公司法人治理结构的理论,结合《民办教育促进法》的相关规定,笔者对民办高校法人治理结构做如下定义: 为了实现特定的教育目标,在学校利益相关者之间形成的一套组织架构和运行机制。其具有如下特点: 一是民办高校治理结构直观表现为不同机构的设置; 二是民办高校治理结构是分权- 制衡的机制; 三是民办高校治理结构是以突出董事会的权力并对其权力加以控制为核心内容的制度; 四是民办高校治理结构是以实现特定教育使命和相关者利益为目标的制度; 五是民办高校治理结构是依照法律规定而建立的制度。

(二)民办高校法人治理结构的类型

在我国民办高校的发展过程中,治理结构在不同的阶段呈现出不同的样式。有学者根据出资者控制权与教职工控制权的强弱,将民办高校的内部治理结构划分为松散型治理、人力资本单边治理、出资者单边治理、关键利益相关者共同治理等4 种类型[2]。笔者认为,民办高校法人治理结构的类型化需要两个前提: 一是所有权与经营权的分离; 二是法律对治理结构的规范。在民办高校的发展初期,大部分的举办者既是投资者,也是管理者,所有权与经营权混合为一体,无法严格区分。同时,学校的法人治理结构也没有相应的法律规范要求。因此,这一阶段不存在法律意义上的治理结构。民办高校法人治理结构的核心是通过权力配置实现利益平衡。笔者根据不同利益主体在权力配置中的地位和作用,结合我国民办高校的发展历史及相关法律法规的变迁,将我国民办高校法人治理结构类型分为单边治理、双边治理和共同治理3 种模式。

1)单边治理模式。我国民办学校法人治理结

构的法律规范首次出现在1997 7 31 日颁行的《社会力量办学条例》中。2003 9 1 日,《中华人民共和国民办教育促进法》诞生。这部法律及随后的《民办教育促进法实施条例》进一步完善了相关规定。民办教育法律法规的完善初步构建了我国民办高校法人治理结构的基本模式———董事会领导下的校长负责制。但是,在办学实践中,学校重大事项的决策权仍然在举办者手中。权力的高度集中虽然有助于提升管理决策效率,在一定程度上体现出了民办教育体制机制的灵活性,但是由于缺乏广泛的民主参与和权力监督,管理决策的科学性在弱化,甚至在部分学校出现了办学风险。

2)双边治理模式。随着我国经济社会的发展,越来越多的社会力量投入高等教育领域。民办高校在发展过程中出现了许多办学不规范行为,损害了师生权益,影响了民办高等教育的健康发展。原有的单边治理模式已经无法适应形势的发展,迫切需要政府加强对民办高校的规范管理。从2006年开始,中共中央组织部、国务院办公厅、教育部先后下发了关于加强民办高校规范管理的系列文件,决定向民办高校选派党组织负责人,同时兼任政府派驻学校的督导专员。政府与民办高校的出资者共同参与学校管理,出资者的控制权受到一定的约束,民办高校的办学行为进一步规范。

3)共同治理模式。新修订的《民办教育促进法》是我国民办教育发展史上的重要转折点。《民

办教育促进法》规定: 国家按照非营利性和营利性两种类型,对民办学校实施分类管理; 要求民办学校完善法人治理结构,健全决策和监督机制; 明确了学校章程是举办者参加管理的基本依据。当前,民办高等教育已经进入内涵式发展的新阶段,依法治校、开放办学、以学生为主体等教育理念逐步深入人心,传统的治理模式受到了一定的挑战,利益相关者共同治理模式应运而生。利益相关者共同治理模式是指围绕学校的办学目标,出资者、行政管理人员、教师、学生、校友、政府等利益相关者依法通过董( 理)事会等决策机构在民主协商的基础上,共同参与决策的治理模式。这种治理模式下,利益相关者的主体地位进一步凸显,有助于调动各方力量更好地参与改善组织相关绩效的过程之中。

二、营利性民办高校的法人属性

营利性民办高校是一种新的办学类型,具有公益类营利法人的属性。

首先,营利性民办高校是营利法人。按照《民办教育促进法》的规定,取得利润和分配给出资人是营利法人的两个要件。按照《民办教育促进法》的规定,举办者可以取得办学收益是营利性民办高校的重要特点。因此,出资人的办学收益权受到法律保护。

其次,营利性民办高校是公益法人。按照《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》,营利性民办学校应当登记为有限责任公司或者股份有限公司。现行法律法规将民办高校定性为企业类营利法人的做法不符合实际情况。一是任何教育活动必须符合国家和社会公共利益。民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分,无论是营利性还是非营利性民办高校,都必须把落实立德树人根本任务放在首位,必须围绕提升办学质量开展管理活动。二是营利性民办高校并不等同于公司。虽然两者设立的目的都有营利诉求,但公司偏向追求股东利益的最大化,营利性民办高校还须顾及公益性这一基本属性,在治理过程中充分保障师生等利益相关者的利益以及国家的整体利益。强化营利性民办学校的公益属性可以防止部分学校过分追求学校利润的最大化,弱化人才培养宗旨,影响办学质量。

三、国外营利性教育机构的治理经验

20 世纪70 年代起,以高等教育公司形式出现的营利性大学成为美国高等教育中最有活力的、“唯一不断发展的”的部分。美国的营利性大学是由高等教育公司( 通常为集团公司) 开办并直接管理的各种类型的高等教育机构。在治理结构方面,具有鲜明的商业化特征。

第一,渗透商业文化。营利性大学兼有学术机构和商业机构双重属性。校长的职责既包括学术领导,也包括商务管理。学校的日常管理具有鲜明的商业管理特征,更加强调目标管理。在董事会、校长、教务长、院长层面上,主导文化是商业,他们用商业术语来描述机构活动、讨论各种倡议、评估各种结果。

第二,权力高度集中。营利性大学实行董事会领导下的校长负责制。董事会是最高决策机构,其成员由母公司任命。董事会对制订大学发展政策、任免教师、选聘校长、管理学校资产等事项具有最终决定权。董事会授予校长的权力范围较大,行政管理的层级特征比较突出,学校日常事务更多通过行政命令方式处理,有效保证了校长权力的权威性。

第三,推行员工持股。营利性大学采取股东型治理结构。从校长、院长到教师,学校员工普遍持有大学股票,他们既是雇员又是投资者。这种投资关系将员工的个人利益与学校发展紧紧地联系在一起。员工不仅关注个人岗位职责的履行,而且对学校的教学事务和财务业绩也有强烈的责任意识。

第四,强化运行监管。在美国,由教育部牵头,其他联邦政府部门共同参与,构建了对营利性学校办学行为的联合监管体制。一些中介机构和行业组织依托专业的队伍、科学的标准、严格的流程及立场的中立,在协助政府对营利性学校进行监管方面发挥了重要的作用。营利性学校广告与招生行为是政府相关部门的重点监管对象。受教育者权益侵害案件会得到相应的司法救助。

国外营利性大学的治理实践启示我们: 我国的营利性民办高校既要遵循高等教育规律,又要遵循市场经济规律,实现社会效益和经济效益的有机统一; 形成职责清晰、运行高效的权力运行机制是营利性民办高校治理的重要目标; 只有形成全员参与的激励机制,构建利益共同体,才能增强营利性民办高校抵御市场风险的能力; 加强营利性民办高校的外部监管是构筑高等教育质量保障体系的必然要求。

四、我国营利性民办高校法人治理结构的构建

(一) 建立权力制衡的基本模式

营利性民办高校要按照《公司法》的基本要求,建立由股东会、董事会和监事会构成的权力制衡基本模式,完善权力机构、执行机构和监督机构的运行机制,确保决策、执行和监督效能得到有效发挥。

1)保障股东各项法定权利的行使。按照《公司法》的相关规定,股东在向公司完成出资后,就丧失了对出资财产的所有权,取而代之的是股权。营利性民办高校要通过构建完善的法人治理结构,保障股东法定权利的行使,具体体现为: 股东对学校的章程、运营情况、财务状况、人员情况、发展目标、发展计划等都有知情权; 对学校发展中的一些重大事项可以行使表决权; 可以要求管理层撤销不利于学校发展的决定; 对学校的一些重大决策或者重要文件,有权进行查阅; 股东获取收益的权利要得到有效保障; 可以转让自己所持的股份; 股东拥有质询权;股东可以为了学校的发展而提出一些建设性的意见。

2)优化董事会人员组成结构。董事会是学校的重要机构,董事会的成员结构关系学校的发展方向和利益分配。营利性民办高校的董事会人员组成既要考虑股东的意志,又要关照其他利益相关者的需求。按照利益相关者理论,这里的其他利益相关者主要包括教师、学生、用人单位及政府。教师是学校重要的人力资源,是教学目标及任务的主要承担者,必须有一定比例的教师参与学校的事务决策。学生是教育对象,也是教育消费者,学生的利益需求及对学校工作的评价是学校决策的重要参考。用人单位是学校“教育产品”的消费者,对学校的教育教学质量有较大评议权。政府要监督学校办学方向,应该选派代表参加学校董事会。

3)强化权力运行的监督。《民办教育促进法》第二十条规定,“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制”。营利性民办高校要依法组建内部专门监督机构,选派多方利益相关者代表,明确任职条件,给予物质保障。重点加强对董事会的重大决策、校长权力运行及学校财政状况的监督。同时,注重发挥工会、团学组织、教代会、学代会等组织的作用,实现民主决策、民主管理、民主监督。

(二)强化党组织的政治核心作用

营利性民办高校也是社会主义教育事业的重要组成部分,公益性事业的属性没有改变,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人的根本任务没有改变。要确保营利性民办高校的社会主义办学方向不动摇,就必须强化党组织的政治核心作用。

1)参与民办学校的重大决策。2016 12 月,中共中央办公厅印发的《关于加强民办学校党的建设工作的意见( 试行) 》要求,“党组织领导班子成员可通过法定程序进入学校决策机构和行政管理机构,符合条件的学校决策机构和行政管理机构中的党员可按照党的有关规定进入党组织领导班子”。营利性民办高校要积极推进党组织与行政管理机构“双向进入、交叉任职”,完善党组织与学校行政管理机构沟通协商机制,确保党的路线方针政策得到贯彻执行,确保民办高校按照党的要求办学立校、教书育人。

2)组织开展党建工作。要大力加强营利性民办高校党建工作,特别是要把党的政治纪律建设摆在首位,树立“四个意识”,严格政治纪律,建设坚强有力的领导班子。把党的政治优势与民办高校的体制优势结合起来,加强制度建设,进一步完善党建工作规范。进一步扩大基层党组织的覆盖面,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,加强党建工作考核,激发党建工作活力,使学校的党建工作更好地服务于学校的育人工作。

3)引领学校思政工作。营利性民办高校虽然要引入市场机制,追求办学效益,但是立德树人的根本宗旨不能变。学校党组织要牢牢把握党对意识形态工作的领导权,大力推进习近平新时代中国特色社会主义思想进校园、进课堂、进头脑,将思想政治教育工作贯穿教育教学全过程,构建全员、全过程和全方位的思政教育工作体系; 要贯彻落实新思想中以人民为中心的价值取向,办人民满意的高等教育。

(三)加强政府外部监管

营利性民办高校一方面要遵循教育教学规律,完成人才培养的任务; 另一方面要遵循市场经济的规律,优化整合社会资源,实现办学效益的最大化平衡两者的关系,有效抑制营利性对教育教学的负面影响,需要政府加强外部监管。

1)加强办学行为过程监管。一是规范招生工作。实施招生简章备案制度,加大对虚假宣传行为的惩治力度,推进阳光招生,接受社会、家长和学生的监督。二是加强财务监管。引导学校健全财务预算制度,加强资金流向监管,实施年度财务审计,监督学校法人财产权落实到位。三是开展教学质量评估。通过开展合格评估、审核评估、专业认证等方式,对学校的教育教学活动进行质量评估,确保人才培养质量标准落实到位。

2)建立信息强制公开制度。一是完善信息公开制度。针对营利性民办高校的特点,制定专门的信息公开管理办法,对信息公开的时间、内容、责任等做出具体的规定。二是拓宽信息公开渠道。将现代信息技术融入信息公开工作,形成网站、微博、微信等融媒体信息公开方阵。三是丰富信息公开内容。信息公开的内容涵盖教育教学信息、办学流程信息、投入产出信息、监督检查信息等内容。

3)健全办学风险防范机制。一是建立动态监控机制。充分利用政府的各类信息平台,对学校的办学行为进行动态监控,对管理存在严重问题的学校适时进行警示。二是建立教育风险基金。由政府出资建立风险基金,在学校出现办学风险时,可以进行应急救援。三是建立联合防控机制。由教育主管部门牵头,联合工商、税务等部门建立联合防控风险机制,开展联合检查、实现信息共享,共同防范办学风险。

(来源:《黄河科技学院学报》第3期第22-25页  作者:张彦颖)