非营利性民办高职教育治理: 困境与出路

——基于新修订的《民办教育促进法》视角

发布者:战略发展部发布时间:2021-09-09浏览次数:16

摘  要:按照营利与非营利对民办教育进行分类管理是世界上大多数国家的通用做法,从国际经验和发展趋势来看,选择非营利性民办教育发展道路是民办高职教育发展的主流。随着新修订的《民办教育促进法》的实施,非营利性民办高职教育发展面临产权制度不完善、信息公开不到位、治理机制不健全和扶持政策不清晰等困境。为保障非营利性民办高职教育健康发展,需要落实法人制度、健全信息公开机制、完善治理架构和健全扶持机制。

关键词:非营利性;民办高职教育;分类管理;治理;《民办教育促进法》

2003年《民办教育促进法》实施以来,我国民办教育事业快速发展,现已成为促进教育改革与发展的重要力量。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出,探索对营利性和非营利性民办学校进行分类管理,为民办高职教育发展指明了方向。在深化教育领域综合改革的背景下,民办高职教育发展瓶颈因素越来越凸显,亟须修订相关法律条款。2016年修订《民办教育促进法》(以下简称新《民促法》)的最重要条款是关于对营利性和非营利性民办高职教育管理的规定;2017年中央层面又出台了《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发[2016]81号)作为新《民促法》实施的配套文件。随后,各地也出台了促进民办教育发展的实施意见和相关文件。这些法规政策为民办高职育激发办学活力、拓展发展空间提供了动力支持,将对其健康发展产生深远影响。

一、非营利性民办高职教育的意蕴阐释

一项创新制度的实施,只有于法有据才能获得社会认可,政策的目标和价值才可能更好地实现。非营利性民办高职教育的发展在我国属于新生事物,缺少具体的实施办法,许多现实问题急需解决。因此,廓清非营利性民办高职教育的依据和分类较为必要。

(一)法律与政策依据

我国教育法律法规虽然没有对“营利”的内涵做出清晰的界定,但是对有关“营利”的行为做了明确的规定。1995年《教育法》第二十五条规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这就使许多教育机构在创办之初就体现了公益性或者以民办非企业单位的性质注册存在。为鼓励和支持社会力量办学,促进社会力量办学事业健康发展,1997年《社会力量办学条例》第六条规定:“社会力量举办教育机构,不得以营利为目的。”第三十七条规定:“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件,不得用于分配,不得用于校外投资。”该条例强调了社会力量办学的公益性,但在教育发展实践中政策的实施挫伤了民办高职教育办学的积极性,后于200391日废止。

为了激发民办教育的办学活力,促进民办教育的快速发展,2003年《民办教育促进法》第五十一条规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”关于“合理回报”,在教育实践中专家、学者和利益相关者等的认识和理解分歧较大。主张民办教育举办者可以取得“合理回报”的人认为,不允许有“合理回报”,民办教育投资者就没有积极性,难以体现教育的经济效益;而反对者则认为,所谓“合理回报”缺乏一个客观具体的衡量标准,无法确定明确的边界范围,在现实中更难具有操作性。但是《民办教育促进法》对此并未做出具体条款规定,这不利于民办高职教育的健康发展。

《教育规划纲要》提出,调动全社会参与的积极性,进一步激发教育活力,满足人民群众多层次、多样化的教育需求。要把发展民办高职教育作为重要工作职责,鼓励出资、捐资办学,促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育,积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理,并且在上海、浙江等地进行政策实施试点。这从教育政策的层面对非营利性民办高职教育进行了规定,但是还没有上升到教育法律的高度。

2016 年新《民促法》第十九条规定:“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。……非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。”除此之外,该法还删除了“合理回报”的模糊性条款。随后,《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》等相关文件的出台,为非营利性民办高职教育发展提供了法律和政策依据。

(二)“非营利性”的判断依据

虽然对“非营利性”很难进行准确的定义,但是国际上的判断依据大多强调禁止利润分配,美国学者莱斯特•萨拉蒙(Lester Salamon)总结了非营利性组织的五大特征,其中不进行利润分配是非常重要的一个特征。也就是说,所谓“非营利性”,就是组织不以营利为目的,不将赚得的任何利润进行分配或分红,不以任何形式将组织的资产转变为私人资产。2016年新《民促法》明确提出对民办教育实施分类管理,民办学校分为营利性和非营利性两种。其中,该法界定了“非营利性”的认定标准,即“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学”,意味着举办者办学“不求回报”,这与国际上流行的“禁止利润分配”在本质上是一致的。因此,非营利性民办高职教育,简单地可以理解为由民间力量出资或者捐资,不以营利为目的,不谋求经济回报,办学积累全部用于民办高职教育发展。

另外,“非营利性”与“公益性”没有必然的因果关系,两者都是教育的价值取向,也是教育行为的结果,虽然并不冲突,但不能简单等同。一方面,新《民促法》第三条规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。”政府希望通过分类改革、规范管理,引导民办高等职业教育向公益性方向发展,继续为社会主义建设培养大批人才。另一方面,对民办高职教育的投资者来讲,教育行为的结果可以体现为“非营利性”,而对国家来讲,教育行为的结果还可以体现为“公益性”,即增进国家和社会的福利,增加教育选择的机会,进一步推动民办高职教育改革。

(三)非营利性民办高职教育的分类

非营利性民办教育的分类较为复杂,目前国家层面还没有明确的分类标准。从全国各地出台的非营利性扶持政策来看,一般分为两类:一是捐资办学型;二是“出资保值型”。其中,捐资办学型的民办教育显然是公益性的,举办者往往热心教育事业,不求谋取办学回报,并将办学结余全部用于办学,这种高等教育发展模式的学校在国际上比较多,而国内比较少。比如美国、英国、日本等发达国家的著名高校,不以营利为目的,办学结余全部用于学校的发展,办学水平和社会认可度都很高。出资保值型的民办高职教育不追求办学回报,也不进行利润分配,在为教育事业做贡献的同时谋求投资办学的资金保值。这两类都反映了非营利性民办高职教育的特征:一是坚持公益性;二是产权归法人。

二、非营利性民办高职教育的发展困境

随着相关教育法律与政策的出台,非营利性民办高职教育发展有了相关制度保障。但其发展中面临的问题也不容忽视。

(一)产权制度不完善

产权通常是经济学概念,是以财产所有权为基础,反映不同利益主体对某一财产的占有、使用、收益和处分的权利、义务及责任。随着我国民办高职教育的快速发展,明晰产权非常重要。现实中,我国民办高职院校作为独立法人,其财产所有权尚未有效落实,由谁代表学校法人处分财产并没有给出明确的规定,使这一核心权能的落实变得更加不确定。按照新《民促法》规定,非营利性民办学校的举办者不能取得办学收益和办学结余。这就意味着,举办者一旦将资金(财产)投入非营利性民办学校就不能从办学中获取回报,投资办学的积极性会有所影响,会抑制更多的社会资本进入民办教育领域,这不利于非营利性民办高职教育的发展。

另外,产权属性不清晰容易使制度设计中的问题难以解决,进而影响民办高职教育的发展。比如,新《民促法》第五十九条规定,非营利性民办学校清偿受教育者学杂费等其他费用、教职工的工资及社保费用等其他债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学。财产清算是关系民办学校发展的重大事项,是民办教育理论和实践中的重要问题。关键是非营利性民办学校清偿债务后必须有剩余财产,假定出现了资不抵债的情况,如何处理?按照怎样的法律程序进行处理?还有,虽然规定举办者可以获取合理回报,但是如何获取缺乏具体的操作规范,类似问题需要预见性的制度设计加以规范。

(二)信息公开不到位

我国对非营利性组织的信息公开不足,即使过去有相关规定也因缺乏可操作性的具体规定而难以落实。比如,招生是民办高职教育的发展基础。一段时间以来,部分民办高职院校为了招到更多生源,进行夸大宣传、虚假承诺,引发恶性竞争;一些民办高职院校教育教学“空心化”,损害受教育者的权益;还有的民办高职院校名不符实,损害了民办高职教育的声誉,侵害了受教育者的合法权益。

目前,由于新《民促法》对我国民办高职教育信息公开的内容与范围还不到位,社会公众尤其是学生及家长,对非营利性民办高职院校提供的特殊产品——教育服务的数量和质量缺乏足够的信息进行理性判断,加上民办高职教育教学质量评估机制不健全,于是现了信息不对称的状况。而且,教育阶段的层级越低,学生的判断能力越弱,学校和教育对象形成信息不对称的状况越明显。另外,民办学校财务审计信息不透明,其运行状况和办学效益的真实信息外界很难知晓,降低了社会公众对组织的信任程度,不利于民办教育的长远发展。

(三)治理结构不健全

治理结构(Governance Structure)源于西方现代企业制度,是有关企业组织机构之间权利分配与制衡的制度体系,对企业健康发展具有重要作用。我国现代学校制度的建立,将治理结构引入教育领域,目的是在利益相关者之间建立权责配置机制,从组织结构上规范民办教育的发展。但是,目前我国不少民办学校缺乏有效的治理结构和监督机制,不少办学行为行政监督不力,导致乱象丛生,已成为民办高职教育健康发展的重要制约因素。

从外部看,一是部分政府人员对民办高职教育仍然存在认知偏差,认为公办高职教育与民办高职教育在发展规划、税收优惠、宏观调控及督导安排等诸多方面不能享有同等待遇,而且习惯于用管理公办高职院校的模式来管理民办高职院校,“路径依赖”思想浓厚。而且,按照《民办学校分类登记实施细则》第七条规定,将非营利性民办学校定位为“民办非企业单位,而不作为民办事业单位对待”,在政策实施中使民办高职教育难以与公办高职院校享有同等地位。二是非营利性民办高职院校占民办高等教育较大规模,但目前民办教育的政府监管机构不健全,国家层面没有专门的民办教育行政管理机构,地方多数教育行政部门也没有专门设置机构,非营利性民办高职院校缺乏有效的外部约束,民办高职院校教学诊断评价和教育督导制度实质性作用弱化,民办教育运营过程中缺乏有效监管,容易出现抽逃投资和资金不到位、财务制度和资产管理制度存在漏洞等问题。三是行政部门监管过度问题,过多干预民办学校的微观管理活动,学校的办学自主权和生存发展空间受到挤压。

从内部看,主要表现在:一是民办学校由少数人控制现象严重,缺乏完善的法人治理体系,董事会决策往往变成了出资人决策,家族化色彩浓厚,在教育教学、人力资源、财务管理等方面随意性较大,缺乏监督约束机制。特别是学校发展战略和思路,董事会、理事会及其他决策机构的建立、人员的选任、机构及人员的权责明晰等缺乏制度规范,资产过户、财产使用等问题缺乏明确规定,在很大程度上取决于举办者的意志。二是民办学校内部监督机制不完善,教职工代表大会机构和制度不健全,教职工缺乏参与治理的话语权和监督权,很难发挥应有作用。这些因素使民办学校的普通管理者及广大师生的权益难以保障,同时也给民办教育的运行和发展带来很大的风险。

(四)扶持政策不清晰

按照新《民促法》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等文件规定,国家从法律和政策层面对非营利性民办学校进行财政扶持做了规定。但是,实行分类管理后,对非营利性民办高职教育具体怎么扶持,扶弱还是扶强,分别通过什么方式扶持,扶持到什么程度等并没有细化政策措施,可操作性不强,现实中不仅难以具体落实,而且容易降低资源的使用效率。以财政补贴政策为例,非营利性民办高职院校学生怎么落实?是参照公办生均支出标准补贴还是按照学费标准补贴,或者按照一定比例进行补贴?如何提高补贴资金的使用效率等。这些政策如果不明确,势必影响民办高职院校的理性预期和未来选择,影响其教师队伍的稳定。

新《民促法》虽然规定了民办高职院校教师的相关权益保障,但是总体来说较为笼统,缺乏教师权益保障的详细规定,难以具体落实。由于体制不同、政策扶持政策不同,导致公办高职院校和民办高职院校的人事关系、经费来源、社会保障政策有着根本不同,许多民办高职院校教师缺乏归属感和主人翁意识,很难安心长期执教,往往注重积累资历和提升能力,将民办高职院校作为自己职业生涯的“跳板”,一旦遇到合适机会,就会出现民办高职院校教师向公办高职院校回流的现象,民办高职院校承受教师流失的压力越来越大。

三、非营利性民办高职教育的治理路径

(一)落实法人制度,保护财产权利

明晰产权是降低办学风险,规范学校管理,促进民办教育健康发展的制度保障。法人制度的不断完善是落实财产权的前提,明确非营利性民办学校的法人地位,解决谁享有法人财产权的问题非常重要,这主要包括明确产权内容和界定权能范围。按照新《民促法》的规定,非营利性民办学校清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学。如果不能履行债务,不允许转让学校财产或用学校财产进行担保,也就意味着其不能真正实行法人制度。因此,根据财产所有权的内容,处分权是拥有所有权的根本标志,要明确非营利性民办学校的法人对剩余财产的处分权。比如,可以按照学校章程将剩余财产用于他社会公益事业以更好发挥效用。

非营利性民办高职院校的举办者多数倾其一生兴办教育,为推动教育改革和经济社会建设作出了贡献,国家和地方在新《民促法》和相关政策文件的基础上,制定具体实施办法时应细化补偿或奖励规定,保护他们的合法权益,积极引导更多社会资金举办非营利性民办高职教育。教育部门应不断创新教育管理方式,整合优质资源,采取结对帮扶、组建学校发展共同体、教师专业发展等措施,着重提高非营利性民办高职院校的教育教学质量。

(二)健全信息公开机制,强化社会监督

健全信息公开机制是提高非营利性民办高职教育公信力的重要手段,也是民办高职教育接受社会监督的前提。信息的不透明直接导致社会公众对组织信任度的下降,进而导致资源流入的减少,形成一个恶性循环。因此,只有加快对非营利性民办高职院校的信息公开,才能更好地实现其非营利性、公益性的特质。

政府是非营利性民办高职院校信息公开的管理与监督主体。一方面,为杜绝招生虚假宣传和承诺,规范办学行为,提高教学质量,增强社会公众的参与监督,促进民办教育事业健康有序发展,有必要吸收发达国家信息披露制度方面的有益经验和成熟做法,建立并定期公布民办学校信息公开制度,比如公开学校章程和监督机构成员信息、公开年度工作报告、财务会计报告和资产实际状况等。另一方面,建立信用档案制度,健全诚实守信表彰机制和违规失信惩戒机制,及时公布组织信用信息。同时,非营利性民办高职院校自身也要充分利用门户网站、微博、微信公众号和媒体宣传报道等途径主动公开学校党务、政务信息和发展规划等前瞻性信息,提高社会公众和学校师生对信息公开的关注度和认知度,引导他们做出更加理性的选择。

(三)完善治理架构,规范学校运行

健全而合理的治理架构是一个组织高效运行的前提,也是对组织内权力制约的有效保障。作为独立的法人,民办高职院校要做到规范合理和健康发展,必须完善治理机制,释放体制活力,实现教育治理能力现代化。

政府部门应摒弃对民办高等教育的歧视,转变思想观念,强化职能角色,真正落实“积极鼓励、依法管理、大力支持、正确引导”的方针,不断完善政策措施,依法进行教育督导,减少不必要的行政干预,给予民办高职院校充分的发展空间。加强民办教育办学方向、招生宣传、教育质量等重点环节的监管,尤其是借鉴世界各国监管的通行做法,健全民办高校财务信息化监控系统,利用网络技术实时监控民办高职院校财务管理情况,避免资金挪用的可能和抽取资金中饱私囊的行为,以控制办学风险。同时根据民办教育发展需要,完善监管机构、细化监管机制、优化人员配置,加强中央与地方、部门之间的沟通协调,定期开展非营利性民办高职院校的调查研究,进行形势研判、重点问题解决等事宜,及时把握民办高职院校发展动态。

非营利性民办高职院校应健全董事会制度,明确职责范围,厘定权力边界,落实董事会领导下的校长负责制,使校长能够独立行使教育管理权。为避免学校决策权力“家族化”和集中化,董事会或者理事会作为学校的决策机构,成员人数、组成、比例总体上应体现社会公益性、代表广泛性和决策专业性,借鉴国外先进经验和《基金会管理条例》相关规定,“建立理事会近亲属任职限制规定”。建立健全监事会、教职工代表大会等监督机制,监督学校办学行为、发展规划、财务收支、教学科研、资产管理等重大事项,尤其要通过教职工代表大会参与民主管理、民主监督,加强对学校法人财产的支配和使用,提高学校决策水平,维护教职工合法权益。

(四)健全扶持机制,发挥激励作用

为更好发挥激励引导非营利性民办高职院校的发展,政府部门应进一步加大土地使用、财税优惠等方面的政策支持力度,着重解决民办高职院校发展的现实问题。根据地方财力和教育实际逐步健全扶持机制,参照公办学校的标准在财税补贴、经费资助和专项资金等方面给予民办高职院校同等的地位。尤其是要落实基金激励措施,借鉴支持高职院校建设和发展的国际通行做法以慈善名义开展资金筹集活动,改善办学条件,改进教学科研,引进师资力量,实现非营利性民办教育的持续健康发展。同时,地方政府的积极配合是提高政策实施效果的重要因素,目前新《民促法》和促进非营利性民办高职教育发展的政府补贴、基金奖励、捐助激励、划拨用地、购买服务、助学贷款、奖助学金等财政扶持政策需要地方结合实际尽快出台实施细则并加以落实,才能彰显公共资助的合法性。

民办高职教育的发展,最具竞争力的要素是师资。稳定的师资队伍,影响学生及家长的行为选择,影响民办高职院校的教学秩序。政府应加大政策支持力度,进一步完善非营利性民办高职院校激励机制和师生权益保障机制。一是认真落实新《民促法》第五条、二十七条、三十八条的规定,民办学校与公办学校具有同等法律地位,国家保障民办高职院校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益,比如民办高职院校教师在职务评聘、科研申报、工龄计算、进修培训、评优评先等方面与公办学校教师享有同等权利;鼓励民办高职院校按照国家规定为教职工办理社会保险、养老保险和住房公积金等,使教师对学校有归属感。民办高职院校的收费主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。二是探索建立公办学校与民办高职院校教师交流机制,鼓励公办学校教师到民办高职院校工作,民办高职院校教师到公办学校挂职锻炼、学习考察等,实现教师资源的合理化配置。三是完善奖励机制,对于采取助学贷款、奖助学金等财政支持措施保障民办高职院校学生权益的职能部门和地方政府给予表彰和物质奖励。

(来源:《职业技术教育》第9期第页  作者:刘凯、傅树京)