大学治理方法论取向:结构主义、制度主义与行动主义

发布者:战略发展部发布时间:2021-09-01浏览次数:13

摘  要:关于大学内部治理,治理模式研究较为常见,多偏重于权力分配、文化治理等。比较而言,从治理方法论取向角度剖析的并不多见。本文通过对结构主义、制度主义、行动主义三大维度的考察,揭示了不同大学治理取向背后的逻辑假设、利弊优劣,利于大学治理变革更好地向前推进。

关键词:大学内部治理;结构主义;制度主义;行动主义;

随着教育治理现代化的逐步深入,大学治理如何变革创新回应时代诉求已经刻不容缓。在“管评办”分离、“放管服”改革启动之前,大学治理主要与现代大学制度建设、“去行政化”等改革相伴,这体现在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、2011年法》、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等对“完善学校内部治理结构”的强调上。更具体地表征在《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程(试行)》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等文件规定中。新时期,高校治理变革进一步与“双一流”建设结合被提升到全新高度。

治理效力提升、善治是大学治理变革的最终落脚点。推进治理结构创新、章程制度体系完善,反映了不同的变革取向。问题在于:结构化变革建议在现实中具有多大的可能空间?治理结构与治理效力是否存在线性对应关系?完善大学制度体系建设,但相关制度规范形式化、虚化等效果不彰问题又说明了什么?相关变革思路背后体现出不同的方法论取向,涉及结构主义、制度主义等,之间有着何种逻辑关系?上述皆是悬而未解的重大命题,有待深入探究。唯其如此,大学治理变革方能更好地向前迈进。

一、结构凝视:高校治理结构的负载及可能

新时期,完善大学内部治理,提升治理效力,不仅是回应国家与社会关系重构、现代大学制度建设等对大学治理变革的调整诉求,更被寄予服务于“双一流”建设、高教强国战略等期望。完善途径之一,便是变革大学治理结构,背后指导思想则体现出结构主义方法的特点。

(一)结构主义治理的理论意涵及实践表现

结构主义取向的治理研究,关注重心在大学治理结构的重塑方面。核心逻辑假设不同结构安排会产生不同现实功能。相应,特定的功能期待———大学善治、办学绩效提升,也呼唤着大学在治理架构上予以妥善安排。分析层次上,包括大学外部治理结构和大学内部治理结构。其中,外部治理结构,主要是协调好大学与政府、社会的关系。内部治理结构,从横向权力结构看,涉及党政权力、学术权力、民主权力等的平衡;从纵向权力结构看,涉及校、院两级关系的处理等。

结构主义改革,在治理变革实践上有以下体现。外部治理结构,府校关系方面主要是减弱政府对大学的管制,赋予高校更多办学自主权。通过以上改革,扭转现实中的“强政府、弱大学”结构格局。具体包括:政府推行“管评办”分离、“放管服”改革,公布责任清单、权力清单、负面清单,撤销相关教育行政审批权项,高校完善章程建设,凭借“大学宪章”依法自主办学等。大学与社会关系方面,改革举措包括推动成立董事会、理事会等机构,从结构上回应大学“多元共治”对治理主体的“多元”要求,以此对之前社会力量治理参与缺失问题进行纠偏。

内部治理结构,改革总体旨在重塑大学内部权力关系,以形成一种相对均衡协调的权力结构,改变为人诟病的“大学行政化”问题。在“横向结构”方面,包括完善党委领导下的校长负责制、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大学等制度规程建设,以实现党政权力、学术权力、民主权力等的均衡协调。“纵向结构”方面,更多以学界倡导及个别学校试点探索为主。如结合高校学术组织“底层沉重”的特点,基于大学治理变革阻力困境的研判,建议从完善“学院治理”做起,以“自下而上”路径,推进治理变革创新从学院层级扩散至学校层级。在高校实践探索上,上海交通大学的“院为实体”改革堪称典型代表。

(二)在现实与想象之间:结构主义治理的负载及可能

在静态权力结构上,凸显学术权力、师生权利、社会力量,是对传统党政一元主导治理架构的纠偏,除体现治理体系重构的开放性外,也回应了学术权力弱化/虚化、社会力量参与不足、个体权利保障不够等现实弊病。上述变革思路及实践,毋庸置疑是值得特别肯定的。但结构化的变革思路,也犹如一把“认知之锁”,“框定”着人们对于治理变革的认知思路,使改革被“隐蔽的力量”左右,难以走出“路径依赖”,同时也失去了寻找新方向的可能。

1.自我与他者:中西大学差异及治理变革方向

对于中国高校治理结构变革方向的选择,或多或少是通过作为对象化的“他者”——西方现代大学制度,以他者之镜方式来完成“自我”认同与想象的。毋庸置疑,“以人为镜,可以明得失”。但问题在于认知、学习的方式。当自我表述的方式主要是通过对方框架来获得,这种认识、发现、寻求自我的方式,客观上就构成一种悖论——“以他人代替自我”,从而也就难以真正建立起自身主体性。当将西方大学制度视为现代,将本国大学制度等同于传统,或者将西方传统视为标准、参照,需对接的“轨”,而自身传统则被认为是需要矫正的偏差。那么,多少已经陷入一种“自我东方化”,同时忽略了西方制度所镶嵌的政治、历史、文化背景。如美国大学治理结构,正是美国宪法体制的写照,高等教育结构复制了美国政治联邦主义的多元治理结构,政府(干预)、大学(自治)及中介组织(监督)间形成了一种权力制衡机制。大学作为遗传与环境的产物,对于中国大学治理结构,相应就必须考虑“不同的历史造就不同的制度”,治理变革的政府主导特征,第三方机构的发育状况等国情背景。正如相关论者所言,“现代大学制度”这一中国化概念,它不完全是“现代”的,一定程度上也是“历史”的。

事实上,在政府、高校与社会间的关系重构、边界调整的新时期,大学治理架构同样承载着“扎根中国大地办大学”、体现“中国特色”等现实诉求。一个需要追问的前提性命题不同程度被回避了,即变革方向是从集权(A)到分权(B),还是两者的交融(A+B),或者说只是调整(从A 到A′)?例如,黄宗智用“改革的国家体制”来表示它既是一个分权的体制,也仍然是一个中央集权的体制,是两者微妙结合的体制。景跃进用“集权体制下的权力制约”(不同于“分权制衡”),突出对民主集中制原则的尊重,并将功能限定在“权力运行”(相对于“权力结构”)维度,同时不做转型前景设定,认为集权体制版本升级的可能要远大于体制转型的概率。

由此而观,尝试以“分权制衡”思路,围绕动态权力运行———决策权、执行权、监督权等做文章,多少就需考虑阶段现实背景下可行性的问题。结合对国内一流建设高校书记、校长的调研访谈,即便《高等学校学术委员会规程》赋予了学术委员会在学术事务方面的最高决策权,但在实际运行中,多数高校仍只是将其视为咨询、审议机构,而非决策机构。换言之,决策权方面的“分权制衡”远非口号倡导那么简单易行。

概言之,对于大学治理变革,就应力争避免用非此即彼、二元对立的意识形态来加以理解。如若仅仅局限于应然设想,最终只可能脱离中国实际,成为一种不被理会的“自说自话”,除未能点出真正的问题外,也丧失了提出具体可行方案的可能。如回避社会力量薄弱、高校自治水平及自律意识薄弱的现实,过分超前地追求“分权”,最终沦为一种脱离实际条件的错位改革。

当然,强调历史遗序、时空背景等国情特色,也应避免掉入自身特殊性的陷阱。特殊性不应只是作为目的来强调,最终还应跳出地方本位,上升为普遍性,为“人类命运共同体”提供大学治理的“中国知识”。

2.大学有效治理:治理结构与治理绩效

治理结构的重要性屡被强调,背后是“结构功能主义”的隐含假定,即不同治理结构安排会产生迥异治理成效。问题在于:这究竟是一种美好期待,还是两者确实存在着线性关系?研究表明,现实远比想象来得复杂。如卡普兰于2001年对美国1321所高校的研究表明,院校决策与权力分配仅有中度相关,治理结构安排与决策执行并无多大关联。并由此推论,对大学治理结构的关注可能是种错位、一种高估。蒂尔尼2003年通过对美国750多所高校的调研也发现:作为“松散联合”组织的大学,有效治理并不全然由结构决定,而更多与对大学机构和教师核心价值的理解有关。例如,即便设立了教授评议会,其作用发挥远没有想象中那么乐观。伯恩鲍姆更是直接指出,尽管大学确立了结构,设定了目标、原则,但却不能决定学校是否能真正良性运行。

此外,治理结构难以解释的是何以相似的治理结构会导致不同的治理绩效。例如,周作宇从美国大学校长“被辞职”事件切入,考察了美国大学中的治理危机。弗吉尼亚大学和波士顿大学的校长都遭遇不信任投票,但两者留任的因素却大相径庭。一个是校董会反对、师生支持,另一个是教师反对、校董会支持。相似的治理结构,何以生发出不同的组织危机?事件的平息,背后发挥关键作用的还是大学领导力、沟通、信任等非结构性因素。

回到处于治理变革阶段的中国高校,需补充强调的是,在“权力下放”与“自治能力”不够、“自律意识”不强并存的情况下,多元共治的分权结构,甚或可能导致高校治理失灵,如产生本位主义、短期行为等治理风险。事实上,有研究者已经指出,国外大学治理显现出“从回应民主诉求到提高绩效”的范式演化,强调国内大学在注重“形式有效”的同时,更要兼顾“实质有效”。

综上可知,“结构主义”的研究思路可能存在着无法回避的重大缺陷。此外,它还面临如何走出“结构决定论”的悲观。如大学治理结构是否仅仅只是国家宏观治理架构的被动“反映”,抑或肩负着“塑造”的可能?如何回应行动的可能、历史的偶然性等。

二、制度迷思:制度主义治理的现实境遇与逻辑困境

 “结构主义”视角之外,“制度主义”可谓是另一种指导高校治理实践的重要思想观念。治理结构安排,最终必须通过特定的制度规范体现和固化。治理实践运行、治理秩序达成,也需依照一定的运行规则来实现。故而,“制度主义”治理,也可称之为与“结构主义”治理取向相伴而生的变革思路。

(一)制度主义治理的理论意涵及实践表现

制度主义,体现了对结构主义弊病的反思,扬弃了结构主义决定论的思想,某种程度肯定了人的主观能动性。在此种范式下,治理不仅包括主体问题(“谁在治理”),更包括规范问题(“如何治理”),甚至有研究者直接指出仅围绕“谁在治理”来推理演绎治理成效没有多大现实意义,强调大学治理应从对治理主体的关注转向治理规则。换句话说,仅仅关注治理主体只是停留于“表层”结构,有待进一步回应的是治理中的“深层”命题———治理运行究竟是如何展开的?概言之,制度主义治理,通过强调规范建构来规约组织运行方式,以期提供一种稳定的治理运行秩序。它背后的隐含假设是,治理绩效取决于制度供给及实践。

结合制度供给,可发现制度主义治理取向变革的具体思路。于政府而言,是实施“管评办”分离、“放管服”改革,公布权责清单,撤销相关教育审批权项;对高校来说,是纠正大学长期以来“无章运行”的积弊,推动章程建设,使高校自主办学有现实依凭。除学校章程外,还涉及“章程制度体系”建设,包括完善《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《学校教职工代表大会规定》《高校学生代表大会工作规则》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程(试行)》等文件。从最理想的情况看,制度主义治理的高级形态实际就是“无为而治”。在系统、科学、规范的制度框架下,组织可自动运行,大学“善治”可期。然而,回到经验现实,人们可能会发现这远非事实。

(二)制度主义治理的现实境遇与逻辑困境

总的来说,通过相关制度建设,大学在治理结构优化、制度规范建设等方面取得了一些成效。但也不难发现被寄予厚望的相关制度规范,在现实中却不同程度出现了建设形式化、运行虚化、效力不彰等问题。例如,大学章程不同程度存在“千篇一律”,最终被束之高阁,沦为“一纸空文”的现象。相似的问题,也发生在理事会、学术委员会身上。该如何认识被寄予厚望的制度规范与尴尬现实之间的悖论?

原因剖析上有不同解释维度。或聚焦于章程建设,从文本质量角度,探讨制定主体(政府或高校)、审核主体(教育主管部门或立法机关)、效力位阶、制定过程———是否经过充分协商(校内、外)等;或围绕章程执行,分析运行过程中的变通替代、选择执行、象征执行、附加执行等;或从历史、文化心理维度剖析,涉及无章运行的历史惯性或权力惯性,揣测此次章程建设只是为应对“合法性”,“赶工期”结束“违规办学”,而非为大学实际运行考虑等;或从外部治理切入,认为在政府与高校关系未能捋顺的情况下,大学章程难有作为,不能规避政府“文件办学”对高校办学自主权的侵蚀等。上述分析皆不乏启示意义,但主要侧重制度缺陷、制度运行环境等“技术层面”内容。一个被忽视的问题是,制度主义治理模式本身是否就存在着适切性、限度的问题?某种程度上来说,现实中的困境是否与此模式固有的逻辑弊病相关联?

事实上,制度主义治理隐含着一个假定,即通过制度规范建设可以创设出良好的治理运行秩序,只要规范被忠实遵守,就可实现善治。此种治理方式,实际上是采用了一种规划方法,预设了一种理想和静态的存在,通过建章立制来创设,强制执行来维护。 换句话说,在低度复杂性、确定性条件下,制度的作用无疑是明显、有益的。但如若换到高度复杂性、不确定性条件下,制度主义治理的弊病也就显露无疑了。因为其所提供的治理方案,实际是以拒绝复杂性与不确定性为前提的。

此处试举一例颇具代表性回应以为佐证。在对国内某一流建设高校校长的访谈中,校长提及:“我们正处在一个调整的过程中,过程没完成的话,章程是没法用的。如果按照章程来的话,很多东西都束缚了。要做章程,那学校就得定型。章程就像宪法一样,不能经常改,否则就没权威。在发展阶段,尤其是国家快速发展的时候,政策的调整改革很多。这就是大学发展与章程制定的矛盾。与西方大学详尽的章程相比,我们的大学还没发展到这一阶段,章程在这里的作用不是细节的,大学章程不能具体,要细节的话就没法发展”。上述回应,既指出了中外大学治理背后的重大时空背景差异(变革期与稳定期),同时不经意间从侧面回答了制度主义治理的适切性、限度问题。

弊病方面,规范设计中的“理性自负”,规范自身的品质、不同规范间的矛盾、非正式制度的挤压等,都会带来制度功能障碍。 变动不居的现实与相对静止不变的规范间的矛盾,往往导致执行困境———越忠实地执行,越背离规范创制的初衷,成为“符合规则的噩运”。

概括而言,制度主义治理远非想象中那么完美,甚至可能成为“乌托邦”。特别是在转型期,新旧体制并存,各方面尚不明朗的情况下,其作用发挥面临困境。就善治而言,关键在于能否产生高效的治理行动,而非规范输出的数量。 这背后更涉及治理“合法性”与“有效性”的张力、建构逻辑与演化逻辑的平衡等。此外,它还面临无法解释的关键问题———制度相似的大学,何以会表现出迥异的治理水平?

三、行动可能:策略空间与秩序创制

对于结构主义治理所暗含的“结构决定论”,以及制度主义治理在建构稳定秩序中出现的问题,是只能悲观地“束手就擒”,还是另有出路?行动主义治理,突出强调行动者的能动性、创造性,为走出结构约制、制度宰制的重重包围提供了可能。

(一)行动主义治理的理论意涵

对于行动的可能性,相关研究从不同侧面给出了回答。安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)的结构化理论,认为虽然结构会对行动有制约,但同时也是行动的前提、中介,行动者绝非只是社会的编码,行动既维持又改变着结构。 此外,马克·格兰诺维特(Mark Granovetter)所批判的“过度社会化”⑥倾向,彼得·埃文斯(Peter Evans)所提出的“嵌入性自主”(embedded autonomy)⑦概念,同样突破了行动与结构的简单二元对立,有力地回应了“结构决定论”的悲观。

对于“制度主义治理”的弊病,组织社会学的法国学派给予了强有力的批驳,如米歇尔·克罗齐耶直接喊出了“法令不能改变社会”的口号。在行动学派看来,组织是一个行动领域,从静态组织到“行动中的组织”,完成了一种转换。最为紧迫的问题,已经不是组织之中存在什么类型的形式规则与结构规则,组织现象也被视为行动者不断建构规则、修改规则的动态过程。组织现象的发生,是构建局部秩序过程中的一种权变性、暂时性结果。组织,既是载体又是容物,既是结构又是过程,既是对行动的制约力量,又是行动的结果。换句话说,从行动与规则互动角度考察,关注“有组织的行动”,实际上强调了行动的策略性,规则的暂时性、局部性。行动者与规则之间,就不是简单的约束顺从关系,两者相互作用,使得仅强调任何一方的分析都失去了意义。

对“结构决定论”和“制度决定论”的解构,相应也为“行动主义治理”提供了支撑论证。近年来,实验主义治理的兴起,有效回应了这一命题。它承认现实的复杂性与不确定性,认为只能在解决问题的过程中来实现良好治理。该种治理模式,不认为存在事先就确定的精准目标和手段,否定“行动是制度的产物”(制度主义的观念),多采用实验的方法来获取反馈。强调“做中学”,渐进调适和灵活权变,从而打破了制度之于行动的先在性。 区别于结构主义、制度主义的“自上而下”的建构逻辑,它采用的是“自下而上”的演化逻辑,实现了从计划秩序到自生秩序的转化。更契合“协商治理”的精神意涵———“多元参与”和“博弈互动”,可谓是对传统精英决定、制度预设等过浓理想主义色彩的超越。因为并不追求绝对清晰、准确,也就避免了庞大治理成本甚至理性自负。当然,实验主义治理并非毫无缺点,它也面临实验滥用(缺乏责任指向)、治理创新如何制度化等系列现实问题。

(二)行动可能:策略空间与秩序创制

对行动主义治理的理论阐释,多少表明大学治理变革还有新的道路选择。在此种治理取向下,特定的结构制度安排,除暗含约制外,同时蕴含着变革空间。新的治理秩序达成———治理结构变革、制度规范创制,也正是高校治理行动者在具体“问题求解”的实践探索中逐步实现的。那么,在治理实践层面,高校在面临结构约制、制度宰制情况下,何以突围?

1.行动可能:策略空间与秩序创制

行动主义治理的奥秘在于,在“合法性”与“有效性”之间,其并不拘泥于绝对主义,相应就省掉了负担过重的问题,可在最为紧要的事务上投入精力。从而,可以完成对结构或制度至上主义的扬弃,超越“合法性”追求之困———如制度滞后于现实、效力不佳等。

行动主义治理,最主要的手段即是“变通”。这一非正式制度安排,客观上说有其存在的逻辑必然性。外部环境方面,治理转型变革期,改革往往具有渐进性、反复性,非正式制度安排所具有的灵活性,可以与外部环境保持动态适应。就变通产生机制而言,它是一统化制度安排与差异性治理间矛盾的润滑剂,是单一制框架下,对僵化规定“制度之恶”的超越。通过分离组织正式规范与实际运作方式(操作层面)来提升组织治理绩效。既满足了“有效性”,同时兼顾了“合法性”维度方面的制度稳定需要,通过名实分离,实现了形式合规与实质合理的统一。 菲利普·塞尔兹尼克(Philip Selznick)进一步指出,组织结构制度安排与组织实际运作的分离,客观上还会导致非正式规则对正式目标的修正,导致非正式行为的外形化。

换言之,模糊性并不是完全有害的,而是可以加以利用,能为治理创新预留“策略空间”,“有意图行动的意外后果”很有可能在新的水平上完成治理秩序的创制。这同时表明,行动主义治理并不拒斥制度。不过,行动与制度也绝非简单从属关系。

2.行动智慧:高校行动主义治理实践探索

行动主义治理并非一种全新的倡导,而是客观存在于高校具体办学实践过程中。通过相关具体案例分析,可以增进对行动主义治理运用方式,特别是机会空间利用、治理新秩序创制的形象理解。党政协调问题,是高校长期以来客观存在的棘手难题。在新时期加强党的全面领导的时代背景下,如何完善党委领导下的校长负责制颇为关键。通过对部分一流建设高校书记、校长的访谈调研,发现不同高校有不同认识或探索实践,参见表1。

不难发现,高校间并无统一定式。如在“书记、校长关系处理”方面,或强调制度建设的重要性,或强调组织部门选人、搭配班子的重要性。工作关系上,或强调事业发展责任心的重要性,或强调分工负责、求同存异,或强调执行与协同的并存。“党政会议的议事规则”方面,或强调平时沟通,形成默契等非正式制度下人际交流的重要性,或强调“会前准备”工作中的共识达成。对于党委会、校长办公会/校务会的开法,有的学校是书记、校长互不参加(或有选择性地参加)由对方所主持的会议,有的则是要求必须参加,或者是规定必须互相签字才能上会,否则不开会。不参加,是“不想一个层面的事情”,以避免分歧、争执。但有的也设置了“签字上会”环节,从制度层面上确保了书记、校长能够事先了解、沟通、达成共识,规避议题重叠、个人矛盾。此外,强调开会效率,削减重复开会,同时利于避免权力纷争。书记、校长在最后发言的规定,也体现了“罗伯特议事规则”精神,确保了决策民主。

上述实践操作跳出了党政分工的传统思路。涉及人员之间非正式交流下的沟通、信任、合作,组织内人际关系对组织行为的影响。特别是上会的前置环节设计,可谓非常巧妙。再如,针对高校职务科技成果转化率不足问题,西南交通大学开展了探索试点。通过将职务科技成果“纯粹国有制”变为“国家和个人混合所有制”,“先转化后确权”变为“先确权后转化”,“奖励性利益”变为“可转化权利”,有效改变了研究人员(拿不走股权)、高校(干不成科技成果转化)、政府(得不到科技型企业)“三输”局面。“职务科技成果混合所有制”试点探索,以非正式制度的方式,发挥了“米提斯援救”功效,获得了科技领域“小岗村试验”美誉。

这些一线智慧也表明,在面临结构约制、制度宰制的情况下,行动似乎找到了出路。当然,行动主义治理的意义远不止此,它还有为新天地开辟可能的价值意义。如“职务科技成果混合所有制”试点探索,面临着与既存法律———《专利法》《促进科技成果转化法》《事业单位国有资产管理办法》的冲突困境。相应地,这也提出了进一步优化科技成果转化法律政策的现实诉求。2020年5月,国家发改委、科教部、教育部等九部门印发《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》,开始探索相应机制模式,无疑说明前期的改革发挥了撬动效应。

在面临诸多掣肘限制的情况下,高校没有选择“坐以待毙”,而是通过诸多“变通”手段灵活处理。一定程度上,这既反映了制度规范“滞后于现实”的弊病,同时也使行动与规则的“同构互生”关系得到了很好诠释。

概括而言,结构主义、制度主义、行动主义为高校治理创新提供了不同维度的观察视角。不同治理取向各有利弊,并非简单替代关系。如果说结构主义治理、制度主义治理侧重新秩序的构建,而行动主义治理则体现了对新秩序的反思性重构。变革路径上,前两者侧重“治理体系”,后者则偏重“治理能力”,通过在实践中提高“治理能力”服务于“治理体系”的完善。这对政府与高校、学校与学院在“放权”“授权”与 “承接意愿”“治理能力”的关系处理不无启示意义。同时,不同治理取向的审视,也为深入理解高校治理创新打开了窗口。

(来源:《清华大学教育研究》2021年第2期第25-32页  作者:张衡)